Señal de Alerta
por Herbert Mujica Rojas
20-10-2015
Graves
vicios OACI-Migraciones
El estudio que presentamos demuestra una
serie de vicios en el proceso para pasaporte electrónico peruano y la
responsabilidad corresponde a la Superintendencia Nacional de Migraciones y a
OACI-ICAO.
Repare el lector que mañana miércoles 21 se
entregará la buena pro, hemos anticipado que el trío ganador lo integran
Gemalto-Imprimerie y la firma nacional Segres Systec S.A.
El examen presente formará parte de la
ampliación de la denuncia presentada ante la Contraloría General de la República
y la Fiscalía de la Nación.
Leamos
atentamente.
En relación al Proceso 22501634-2015-SEALEDTENDER-ST-1,
en el cual existe una serie de graves vicios, que lo afectan irremediablemente
desde su origen, ocasionando su invalidez. Por esta razón, correspondería realizar
una nueva convocatoria, esta vez respetando los requisitos formales,
establecidos en normas internas y en Tratados Internacionales, y los principios
básicos de la contratación pública, con el fin de garantizar un correcto
procedimiento de selección, que permita elegir al Estado peruano la mejor
oferta, a partir de una competencia justa y abierta entre todos los postores.
A continuación, pasamos a detallar las
distintas irregularidades detectadas.
1.
La elección de la Organización de Aviación Civil
Internacional (ICAO) como encargada de llevar adelante el proceso de selección
no excluye la intervención de la Superintendencia de Migraciones (MIGRACIONES)
en la toma de la decisión, mientras que le atribuye la coordinación de las
actividades necesarias para la elaboración de las propuestas y presentación de
las ofertas que debería realizar la autoridad local.
Como es sabido, se trata de un procedimiento de selección
por encargo, realizado en virtud del Convenio suscrito entre la
Superintendencia de Migraciones y la Organización de Aviación Civil
Internacional (OACI), aprobado mediante Resolución de Superintendencia
0193-2015-MIGRACIONES, de 24 de junio del año en curso.
Si bien la Nueva Ley de Contrataciones ha eliminado la
posibilidad de estos encargos, que presentaban a múltiples cuestionamientos al
permitir no aplicar la normativa peruana pese a utilizarse recursos públicos,
la legislación vigente todavía los contempla, habiéndose incluso establecido
una habilitación expresa a favor de la Superintendencia de Migraciones, a
través de su norma de creación (Decreto legislativo 1130). Sin embargo, como
veremos más adelante, esto no quiere decir que no deba seguirse procedimiento
alguno, pues la propia normativa peruana establece algunos requisitos, que
deben cumplirse ineludiblemente.
Antes de seguir adelante, es preciso indicar que llama
poderosamente la atención que en este caso se haya acudido a la OACI para
llevar a cabo el procedimiento de contratación de los pasaportes electrónicos,
pues esta Entidad no se dedica a esta tarea o actividad. Si bien la OACI es una
Organización Internacional de impecable trayectoria e indiscutibles
conocimientos sobre Aviación Internacional, no está dentro de su área de
experiencia el realizar procedimientos de selección por encargo de Estados para
la contratación de una empresa encargada de la emisión de pasaportes electrónicos,
sino en todo caso brindar asesoría técnica a las autoridades nacionales.
Probablemente esta es la razón por la cual dicha Entidad no cuenta con un
procedimiento modelo o tipo, que pueda ser utilizado como marco de referencia.
Por otro lado, en las respuestas a las consultas
realizadas por los postores (pregunta 80 del Set I) se afirma que “El comité de evaluación
estará compuesto de representantes de la “ICAO y MIGRACIONES”. Dado que se
trata de un procedimiento de selección por encargo, lo que permite evitar la
aplicación de la normativa peruana de contrataciones públicas, ¿qué sentido
tiene que MIGRACIONES participe en el Comité de Selección? Es decir,
MIGRACIONES le encarga a ICAO la realización de un proceso de selección, para
finalmente seguir siendo el órgano encargado de tomar la decisión de
adjudicación, lo carece completamente de sentido.
Por tanto, se limita el papel de ICAO en la toma de la
decisión, pero al mismo tiempo se le encargan una serie de tareas materiales en
el proceso, que difícilmente está en las mejores condiciones de llevar a cabo,
en sustitución de MIGRACIONES. Así, entre las obligaciones que el eventual
contratista asumiría está la implementación de las Sedes descentralizadas y del
Data Center Alterno, el cual debe estar ubicado en Provincias. Como es lógico,
esto necesariamente implica la realización de una serie de visitas previas a la
elaboración de las Propuestas, para conocer in
situ las condiciones de los lugares donde se realizarían trabajos, a
efectos de dimensionar correctamente la oferta.
De acuerdo a las respuestas realizadas a la consultas,
estas visitas son “alentadas” (encouraged),
y se deben coordinar con ICAO. Sin embargo, la Entidad que está en condiciones
de coordinar estas visitas es la Administración central, que incluso podría
organizar un plan, que permita a todos los posibles interesados realizar las
visitas conjuntamente. Sin embargo, las respuestas a las consultas formuladas
se limitan a indicar que se coordinará con ICAO, sin establecer mayores detalles.
No es posible poner en duda que ICAO tendría las mejores intenciones, pero lo
cierto es que es la autoridad nacional la que está en mejores condiciones de
facilitar este conocimiento, más aún si las visitas se realizan individualmente
y no en conjunto. Al respecto, conviene recordar que, a diferencia de lo que ha
ocurrido en otros procesos similares, las Bases del Proceso no han previsto
fechas para que todos los posibles interesados puedan realizar las visitas a
las diferentes localidades, lo que dificulta enormemente las labores de
coordinación de ICAO.
2.
Se ha omitido un requisito formal exigido por el Derecho
interno, como es la inclusión de este contrato en el Plan Anual de
Contrataciones de la Entidad; es decir, de MIGRACIONES, antes de la convocatoria.
Por otro lado, debe mencionarse debe recordarse que, de
acuerdo al art. 8 del Decreto Legislativo 1017, Ley de Contrataciones del
Estado (LCE):
“Cada Entidad
elaborará su Plan Anual de Contrataciones, el cual deberá prever todas las
contrataciones de bienes, servicios y obras que se requerirán durante el año
fiscal, con independencia del régimen que las regule o su fuente de
financiamiento, así como de los montos estimados y tipos de procesos de
selección previstos. Los montos estimados a ser ejecutados durante el año
fiscal correspondiente deberán estar comprendidos en el presupuesto
institucional. El Plan Anual de Contrataciones será aprobado por el Titular de
la Entidad y deberá ser publicado en el Sistema Electrónico de Contrataciones
del Estado (SEACE)”.
En el mismo sentido, el art. 7 del Decreto Supremo
184-2008-EF, que aprueba el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado
(RLCE), establece:
“El Plan Anual de
Contrataciones considerará todas las contrataciones, con independencia del tipo
del proceso de selección y/o el régimen legal que las regule”.
Por tanto, es claro que también los procedimientos de
selección realizados por encargo debe estar previstos en el Plan Anual de
Contrataciones, algo que el art. 89.5 del RLCE establece expresamente, cuando
indica que en el convenio de encargo debe constar la:
“Obligación por
parte de la Entidad de incluir las contrataciones en el Plan Anual de
Contrataciones, así como de registrar en el SEACE, directamente o a través del
organismo internacional, la convocatoria de los procesos de contratación que
realice el organismo internacional encargado, el resultado de los mismos, los
proveedores adjudicados, los montos y contratos celebrados”.
Sin embargo, en los documentos que hemos tenido a la
vista no se menciona en ningún momento la obligación de incluir este
procedimiento en el Plan Anual de Contrataciones. Además, de acuerdo a la
información disponible en la página web de la Superintendencia de Migraciones,
este procedimiento no habría sido incluido en el Plan Anual de Contrataciones[1]. Por
tanto, se trata de un proceso que ha nacido viciado desde su origen, pues,
conforme lo establece el art. 12 de la LCE:
“Es requisito para
convocar a proceso de selección, bajo sanción de nulidad, que el mismo esté
incluido en el Plan Anual de Contrataciones”.
En el mismo sentido, de acuerdo a la Directiva
005-2009-OSCE/CD, que regula el Plan Anual de Contrataciones:
“La convocatoria
y/o realización de cualquier licitación pública, concurso público, adjudicación
directa pública o selectiva y adjudicación de menor cuantía, cuando
corresponda, que haya sido efectuada sin la previa aprobación del PAC correspondiente
al año fiscal en curso o que no haya sido programada e incluida en el referido
PAC, será nula de oficio”.
En consecuencia, dado que al momento de la convocatoria
este procedimiento no habría sido incluido dentro del Plan Anual de Contrataciones
de la Entidad, estamos ante un vicio de nulidad, que de acuerdo a lo
establecido en el art. 10 de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General (LPAG) tiene el carácter de “nulidad de pleno derecho”, lo que lo
convierte en insubsanable. En consecuencia, como se ha indicado previamente, el
procedimiento está viciado desde su origen, de modo que una eventual
adjudicación de la buena pro estaría igualmente viciada y resultaría inválida.
Por esta razón, para evitar la futura e inevitable
nulidad de la adjudicación, que estamos advirtiendo, lo que corresponde es que
el proceso sea convocado nuevamente, esta vez respetando los procedimientos
establecidos en el Derecho peruano, así como respetando también los convenios y
Tratados que le República del Perú ha suscrito.
3.
La brevedad de los plazos en la convocatoria, pese a la
ampliación aprobada, y el desconocimiento de los principios de concurrencia y
competencia, aplicables en este proceso de contratación.
3.1.
La ampliación del plazo realizada pocos días antes del
término final no corrige los defectos iniciales producto de un plazo
excesivamente breve e insuficiente, que se afirmó no se postergaría.
Es preciso poner de manifiesto la brevedad de los plazos
que se manejan en esta convocatoria, a todas luces insuficientes para la
preparación de ofertas que se adecuen al proceso, al menos para aquellos
postores interesados que no cuenten con un conocimiento previo de la realidad
peruana y una presencia formal en Perú, que a todas las luces la hacen
irregular, por cuanto afectan los principios de Libre Concurrencia y
Competencia, reconocidos en el art. 4.c) de la LCE, según los cuales:
“En los procesos de
contrataciones se incluirán regulaciones o tratamientos que fomenten la más
amplia, objetiva e imparcial concurrencia, pluralidad y participación de
postores”.
Es decir, si se realiza una convocatoria con un plazo
excesivamente breve o insuficiente, se estarían afectando estos principios, que
son aplicables también a los procesos de selección por encargo, conforme lo
establece expresamente el art. 89.5.a) del RLCE, según el cual uno de los
requisitos para la realización de un proceso de selección por encargo es el:
Compromiso por
parte del organismo internacional de que los procesos se sujetarán a normas
uniformes aplicables a nivel internacional y que cumplan los principios
establecidos en la Ley de Contrataciones del Estado.
En este sentido, la convocatoria se realizó el día 26 de
agosto de 2015, y la fecha original de presentación de propuestas era el 18 de
septiembre de 2015 (aunque se indica que se pueden entregar presencialmente
hasta el 20 de septiembre, que es domingo). Es decir, de acuerdo al calendario
inicial apenas existían 17 días hábiles entre una fecha y la otra, plazo
que resultaba manifiestamente insuficiente para que puedan elaborarse y presentarse
las ofertas en un proceso como éste, más aún cuando algunas condiciones del
proceso han sido sustancialmente cambiadas el 9 de septiembre, al responder las
numerosas consultas presentadas por los posibles interesados en el
procedimiento.
En virtud de los documentos del proceso inicialmente
publicados, este plazo resultaba improrrogable. En el mismo sentido, pese a los
numerosos requerimientos efectuados por los posibles interesados, en las
respuestas a las consultas del 9 de septiembre, se insistió en que la fecha no
admitía prórrogas. Sin embargo, el día 16 de septiembre se ha acordado
modificar este término final, postergándolo hasta el día 4 de octubre. Más allá
de que este nuevo plazo resulte suficiente o no, tema sobre el cual volveremos
más adelante, es absolutamente necesario resaltar que la ampliación se produjo
apenas 4 días calendarios (o dos días hábiles) antes de la fecha de
presentación inicialmente establecida, cuando ya había sido descartada una y
otra vez.
Al respecto, es preciso recordar por qué es tan
importante el plazo de presentación de propuestas en una convocatoria, pues es
uno de los elementos más importantes que un posible interesado toma en cuenta
al momento de decidir si participa o no en un procedimiento de selección. Más aún,
en una convocatoria internacional para un proceso tan complejo como éste, que
implica la traducción de cientos de páginas de documentos, en el cual además se
recomienda la realización de visitas locales e incluso es necesario inscribirse
en el Registro Nacional de Proveedores, este plazo es absolutamente esencial,
porque es lo que permite tomar la decisión inicial de seguir adelante o no.
Evidentemente, si se trata de un plazo muy breve, casi imposible de cumplir y
que una y otra vez se reitera que será improrrogable, una empresa posiblemente
interesada desistirá de participar, sin que una ampliación tardía sea idónea
para permitirle cambiar su decisión.
Por tanto, es completamente diferente –de cara a permitir
y garantizar la participación de más y mejores postores, como lo exigen los
principios de libre concurrencia y competencia arriba mencionados– otorgar
inicialmente un plazo no menor de 40 días calendarios para la presentación de
ofertas, a otorgar un plazo inicial de 26 días calendarios (17 días hábiles) y
luego postergarlo por 14 más. Evidentemente, una extensión de 14 días otorgada
2 días hábiles antes del término final no permite a quienes hubieran ya
descartado su participación, debido a la insistencia en la imposibilidad de una
prórroga, evaluarla nuevamente, dado que tendrían que empezar nuevamente desde
cero.
En consecuencia, al momento de valorar si el plazo
resulta suficiente, es preciso tomar en cuenta que no se trata de un único
plazo de 40 días calendario, sino que, al menos desde la perspectiva de un
posible interesado, se trata de dos plazos diferentes, más aun tomando en
cuenta que el 9 de septiembre de afirmó, con total rotundidad, que no
existirían prórrogas. Así, tendríamos un primer plazo de 26 días y un segundo
de 20 días (los 16 de la prórroga más los 4 que restaban del plazo inicial).
Como veremos a continuación, ambos plazos son insuficientes, e incluso uno de
40 días calendario lo sería, debido a la complejidad de la oferta que debe
presentarse.
3.2.
De acuerdo a los Tratados Internacionales suscritos por
el Perú, desde el primer momento debió otorgarse un plazo de al menos 40 días,
lo que no sucedió (y no se subsana con la posterior ampliación)
Si bien la norma peruana permite que mediante encargos a
organismos internacionales no se apliquen las normas de Derecho interno, esto
no puede servir como justificación para que el Estado peruano incumpla los
compromisos internacionales que ha suscrito, como es el caso del Tratado de
Libre Comercio con la Unión Europea, que contiene normas sobre contratación
pública, que serían aplicables a esta convocatoria, al superar los umbrales
establecidos.
En este sentido, de acuerdo al artículo 186
de dicho Tratado Internacional:
"Las entidades
contratantes, de acuerdo con sus propias necesidades razonables, darán tiempo
suficiente para que los proveedores puedan preparar y presentar solicitudes de
participación en una contratación pública y ofertas adecuadas, teniendo en
cuenta factores tales como la naturaleza y complejidad de la contratación, el
grado previsto de subcontratación, y el tiempo necesario para transmitir las
ofertas desde el extranjero o dentro del territorio nacional cuando no se
utilicen medios electrónicos. Los plazos aplicables serán los establecidos en
el Apéndice 6 del Anexo XII".
Está claro que en este caso no se han tenido en cuenta al
momento de establecer el plazo para la presentación de las propuestas factores
como la naturaleza y complejidad de la operación, así como el tiempo necesario
para su elaboración, más aun tomando en cuenta que se requiere traducir los
documentos; es decir, es preciso traducir cientos de páginas. Además, lo cual
resulta incluso más grave, no se han respetado tampoco los plazos establecidos
en el citado Apéndice 6 para los procedimientos de selección, que en el caso de
licitaciones públicas establece que deben mediar al menos 40 días entre la
convocatoria y la presentación de las ofertas.
Siempre de acuerdo al Tratado de Libre Comercio entre
Perú y la Unión Europea, puede establecerse una excepción a dicho plazo
únicamente en los casos en los cuales: (i) se hubiera hecho un aviso previo –
con una antigüedad mayor a cuarenta días, pero menos a un año – de los planes
de contratación, incluyendo la referencia al bien o servicio materia del
procedimiento; (ii) se trate de contrataciones recurrentes; (iii) una situación
de urgencia debidamente motivada por la Entidad contratante haga imposible
respetar dicho plazo; y (iv) se trate de la contratación de bienes o servicios
en los cuales el único criterio de selección sea el precio.
Como puede apreciarse, ninguno de estos supuestos de
excepción – que en todo caso hubieran exigido una motivación y análisis previo
a la convocatoria – se da en el caso que nos ocupa. Como hemos indicado más
arriba, al fijarse desde el primer momento el plazo para la presentación de
ofertas incumplimiento este mínimo legal, los posibles interesados descartarían
su participación. Por tanto, una postergación realizada prácticamente al
finalizar el plazo inicialmente otorgado no corrige subsana este defecto
inicial, salvo que agregue el plazo mínimo de 40 días, contados desde el
momento de la ampliación, lo que no ha ocurrido. Por tanto, de seguir adelante
con esta contratación, sin respetar los plazos que el Tratado de Libre Comercio
establece, el Perú estaría infringiendo lo dispuesto por dicho Acuerdo, con las
consecuencias que esta conducta puede tener.
3.3.
En todo caso, debido a la complejidad del proceso, el plazo
otorgado (incluso tomando en cuenta la prórroga) resulta insuficiente.
Por otro lado, incluso más allá del cumplimiento de los
plazos establecidos en la normativa interna y en los Acuerdos Internacionales
suscritos por el Estado peruano, lo cierto es que el plazo establecido en la
presente convocatoria (incluyendo la prórroga) resulta técnica y materialmente
insuficiente para elaborar y presentar una oferta, al menos si se pretende que
se elabore dicha oferta desde cero, como lo exigen los principios de libre
concurrencia y competencia a lo que hemos hecho mención más arriba,
especialmente si incluso luego de aprobadas las Bases se han cambiado aspectos
esenciales de éstas, como a continuación se explicará.
Conforme se desprende de las numerosas consultas que
fueron efectuadas sobre la materia, uno de los asuntos que más preocupaba a los
distintos eran las obligaciones de los proveedores vinculadas al alquiler,
adecuación y equipamiento de los locales, especialmente el Data Center alterno
y los locales en provincias. Estas obligaciones se refieren, entre otras, al
alquiler de los locales, la realización de obras civiles en ellos y la
instalación de sistemas de vigilancia, siendo extremadamente importante para el
dimensionamiento de la oferta el previo conocimiento de los distintos lugares y
sus características, para lo cual se requiere tiempo, necesario para realizar
las visitas y estudios correspondientes. De otro modo, como algunos interesados
expresamente afirmaron, se otorga una ventaja injustificada a los proveedores
que tienen presencia local, desnaturalizando este proceso, realizado a través
de una convocatoria internacional.
Además, se ha aclarado en la respuesta a las consultas
que “los documentos de la propuesta se
presentan en idioma castellano (español) o, en su defecto, acompañados de
traducción oficial o sin valor oficial efectuada por traductor público
juramentado o traducción certificada efectuada por traductor colegiado
certificado”. Si bien se ha eliminado el requisito de la traducción oficial
al momento de la suscripción del contrato, sigue siendo necesario que se
presenten los documentos de la oferta en castellano o traducidos, ya sea por un
traductor público juramentado o por un traductor certificado. Sin embargo, debe
tomarse en cuenta que la traducción de los documentos de la propuesta no es
algo que se pueda realizar de un día para otro, menos aun cuando se trata de
temas técnicos, razón por la cual el plazo previsto entre la fecha de la
convocatoria y la fecha de presentación de las propuestas resulta notoriamente
insuficiente, restringiendo así la competencia.
4.
Han cambiado condiciones esenciales en los términos de
referencia e incluso existen todavía consultas pendientes de resolverse, por lo
que incluso a día de hoy no es posible elaborar las propuestas, conociendo
todas las condiciones del proceso.
Por otro lado, a través de las respuestas a las
consultas, del 9 de septiembre, OACI y Migraciones han modificado algunas
características esenciales de las Bases, lo que afecta a las propuestas de los
distintos interesados, y que necesariamente debería haber justificado una
modificación en los plazos. Así, por ejemplo, en lugar del empleo del Incoterm DAT (Delivery at Terminal), se empleará el Incoterm DDP (Delivery Duty
Paid), que implica mayores obligaciones para el proveedor, habiéndose
establecido además que el precio incluirá todos los impuestos, cambiando la
instrucción previa.
No obstante, lo que en todo caso resulta inadmisible es
que en las respuestas a las consultas se indica que algunas quedan “por
definir”, lo que evidentemente hacer difícil sino imposible elaborar una
propuesta, en base a parámetros que no se conocen.
5.
No se han hecho públicos los criterios de evaluación, lo
que convierte en irregular este concurso, dado que los postores únicamente
sabrán cómo han sido evaluados cuando se conozca al ganador, elegido de acuerdo
a unos criterio hasta entonces desconocidos.
Finalmente, en los Términos de Referencia (apartado 8.2)
se establece el peso que tendrá en la valoración final cada uno de los
componentes (infraestructura, software de aplicación, pasaporte electrónico,
AFIS y Plan de Desarrollo del Proyecto), lo que debe ser complementado con la
lista de factores de graduación incluidos en el documento II-A. Dado que este
documento únicamente establece una lista de criterios, sin establecer el peso
de cada uno ni la forma en que serán valorados, diversos interesados
solicitaron una aclaración al respecto.
Sin embargo, en las respuestas se ha indicado que dichos
criterios de selección no serán proporcionados, lo que resulta realmente
sorprendente. Así, los postores no saben antes
de presentar sus ofertas cómo serán valorados los distintos elementos que
la componen, sino que esto en todo caso únicamente podrá ser conocido después, cuando haya un postor ganador.
Se trata, en consecuencia, de un concurso a ciegas.
Evidentemente, esta regla va en contra de lo establecido
en la legislación peruana, según la cual “las
Bases deberán especificar los factores de evaluación, precisando los criterios
que se emplearán para su aplicación, así como los puntajes, la forma de
asignación de estos a cada postor y la documentación sustentatoria para la
asignación de éstos” (art. 43 del RLCE), pero también va en contra de los principios
básicos de la contratación pública, en tanto permite una decisión arbitraria,
en tanto las razones que justifican la elección de un postor solamente serán
conocidas una vez realizada esta selección. Se trata, por tanto, de un nuevo
supuesto de violación de los principios de la contratación pública, que vicia
todo el procedimiento, y que daría pie a la nulidad de acto de adjudicación si
se decidiera seguir adelante.
Por tanto, debido a los argumentos expuestos, con la
finalidad de evitar una futura anulación, que finalmente perjudicaría no
solamente a los posibles postores, sino a la Superintendencia de Migraciones,
Estado peruano en su conjunto y a la ICAO, principales interesados en la
limpieza y transparencia de este procedimiento de selección, les solicitamos que se sirvan enmendar los
numerosos vicios en que se ha incurrido a lo largo de este procedimiento, lo
que necesariamente implica realizar una nueva convocatoria, esta vez cumpliendo
con los requisitos que las normas y los principios citados exigen.
.............................................
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[1] https://www.migraciones.gob.pe/index.php/normatividad/informacion-institucional/resoluciones-de-gerencia/. Última visita, 15 de septiembre de
2015.
